六合区竹镇镇土地三权分置的情况调查    

供稿：本站|发布时间：2017/04/11    

　　六合区竹镇镇自1995年实行第二轮承包后，土地经营权由小面积转移，到2011年后开展大范围流转，逐步形成了土地所有权、承包权与经营权三权分置的新局面，从而带来了竹镇全镇产业结构、劳力结构、经济结构，以及老区农村的新变化。
　　一、竹镇土地三权分置的基本情况
　　竹镇镇地处南京市的西北角，与安徽省的来安、天长两县市相邻，是革命老区。全镇总面积18.93万亩，其中耕地面积9.5655万亩，山林草地8.3445万亩，水面1.02万亩。辖11个社区村、249个村民小组、1.4928万农户、农业人口5.1664万人、农村劳动力2.5303万人。自1994年农村土地实施第二轮承包以来，竹镇镇在坚持土地所有权不变、稳定承包权的基础上，逐步放开经营权，到目前为止，全镇已流转耕地、山地、水面9.3254万亩，其中耕地8.5339万亩，占耕地总面积的89.2%；山地6433亩，占山地总面积16.16%，水面1482亩，占水面面积14.5%。流转后的土地主要由农业企业和家庭农场经营，其中有实行企业化管理的公司28家，经营土地73384亩，登记注册的家庭农场有21家。经营土地4405亩，其余就是种粮大户和大棚蔬菜。   
　　在土地流转过程中，除少数私下转移的土地外，绝大多数采取租赁的方式，由承租方与社区村签订合同。再由社区村分别与出租土地的农户签订合同，合同期一般在5年到20年之间，租赁费基本以实物折价计算，一般每亩地每年400-500斤稻谷，价格按当年的市场价计算，每年结算兑现一次。
　　二、竹镇土地三权分置的实际效果
　　竹镇镇在土地三权分置的实践过程中，全镇农民增收效果十分明显，2014年竹镇农民人均收入达到18109元，同10年前的2004年的人均收入4810元相比，增长了3.76倍，农民增收速度加快、增幅加大，主要得利于土地三权分置后的大量流转。
　　竹镇镇通过流转土地经营权，形成了农业企业、家庭农场、种田大户、家庭个体等多元化的经营主体，吸纳了大量的社会资本，实施了山、水、田立体开发，农林牧副渔协调发展。宜粮则粮，宜林则林，宜经则经，同时充分利用本地的自然生态资源和农业资源，大力发展农业观赏、休闲、体验、养生等旅游业和商服业，使全镇的产业结构发生了根本性的变化。2014年竹镇地区生产总值18.2210亿元，比2004年增长近4倍。在生产总值中一二三产的比重是36：20：40。产业结构的优化，促进全镇经济的腾飞，这是农民收入快速增长的一个主要因素。
　　土地的大量流转，带动了劳动力的大量转移，打开了一个人尽其能、地尽其利、物尽其用的新局面。为农民增收开辟了更加广阔的途径。过去的荒山秃岭、荒岗薄地，如今都成了聚宝盆、米粮仓。粮油种植面积稳定在9万亩左右，建立了4000多亩的钢架蔬菜大棚基地和1万平方米的玻璃温室。全镇的丘陵山岗、荒岗园地的开发更是硕果累累，现有4.1万亩彩叶苗木，1.3万亩桃园、1000亩黄玉梨、1万亩板栗、1300亩薄壳山核桃、3500亩葡萄、1600亩生态果园、1000亩茶叶基地。金万方公司、广佛公司等28家农业企业，吸纳了大批当地劳动力成为农业工人，同时还使用了当地大量的季节工、临时工。巴布洛生态园、万亩桃园的桃花岛、止马岭--大泉湖天然生态风光带，都成了远近闻名的旅游热点，带动了全镇饮服业和交通沿线的农家乐。全镇农村总劳动力2.5303万人，其中外出务工和从事第三产业的劳力达到2.0167万人，转移劳力占总劳力人数的79.7%，仅劳务收入一项，全镇人均超过1万元，占全年人均收入55%以上。劳动力的大量转移，是竹镇农民收入增幅加大的主要因素。
　　土地流转，使土地经营权逐步向种田能手集中，农村的许多会种田、能种田、想种田的农民通过流转土地经营权有了用武之地，涌现了一大批家庭农场和种田大户，全镇仅登记注册的家庭农场就有21家。八里社区村村民韩德山从2001年开始转租他人土地，到目前为止已转入土地400多亩，主要经营粮食生产，全家3口人。2个劳动力，拥有2台套农业机械，2013年注册成立了德山家庭农场。2014年，他依靠精耕细作，科学管理，使稻麦两季，亩产突破一吨粮，达到2030斤，出售商品粮80多万斤，除去成本，纯收入50多万元。韩德山不仅自己富裕了，同时每年还为当地村民增加近40多万元的土地租赁费和季节用工收入。可以预计，在不久的将来，农村将不断涌现出象韩德山这样的农场主，成为靠种田致富的中产阶段，这支队伍将会越来越大，成为农村致富奔小康的生力军。
　　土地流转后，使农民有了稳定的财产性收入，即土地租赁费。按近几年土地租金的均价计算，每亩地租金450斤粳稻，按现行价折算在700元左右。仅此一项，全镇财产性收入达6000多万元，人均达到近1200元。同时承包户每年每亩还能得到政府政策性补贴200多元。这些都是农民在不承担任何风险的情况下，所获取的稳定的收入。
　　事实证明，深化土地使用制度改革，实行土地三权分置，坚持巩固土地的所有权，维护稳定农民的承包权，放开搞活土地的经营权，是农村改革的重中之重，是加快农村建设，建设现代企业，富裕广大农民的必由之路。
　　三、土地三权分置的问题和建议
　　1、土地承包期内在平衡性和公平性存在问题较多。由于土地承包以家庭为单位，三十年不变，而在这期间，农户家庭人口进出、生死变化很大，户籍性质改变的农户，特别是通过购房迁入城镇户口的农户不在少数，出现了种地的无地种，有地的不种地。时间越长，这种不平衡性、不公平性就越突出，为了解决这一问题，农村普遍根据乡规民约，实行大稳定、小调整，但缺乏政策依据，在确定发证后，便难以进行。国家在制定土地承包三十年不变这一政策的初衷，也在于维护和稳定农民的合法权益和生产积极性，鼓励农民爱护土地，增加对土地的投入，随着土地三权分置的不断深化，情况发生了变化。建议政府在政策措施上也要作出相应的调整，适当缩短承包期，或在特定条件下允许在承包期内实施大稳定小调整，并对承包期内承包土地调整的前提、原则作明确规定，并赋予村民自治相关调整的权利。
　　2、土地流转后，保护耕地与合理用地的矛盾十分突出。土地流转后，特别是社会资本介入农业资源的开发后，各级政府加大对保护土地资源的监管力度， 严格防止改变土地用途，使土地非农化，这种监管完全正确，也非常必要。但对农业 企业、家庭农场、专业合作社、种粮大户合理的用地要求，应予适当关注。有的家庭农场，一季收十几万斤、几十万斤粮食，不但没有晒场、连堆放的地方都没有，有的粮食大户只好把收下的粮食堆放在公路上；有的农机专业合作社没有机库，连维修、保养都在露天下作业；有的千亩林果、看护、存放肥料、农药、工具、收获的产品等必需的库房都没有。建议各级政府和相关部门，对这些农业企业、家庭农场、种田大户的合理用地要求，给予高度重视，在安排用地指标计划时，要对农业上的建设用地留有一席之地，从实际出发，按照经营土地的规模，制定出严格的用地指标和审批手续，切实解决好农业经营者合理的用地需求，并制定出农业用地优惠政策规定，以便基层操作执行。
　　3、政府对农民承包土地的政策性补贴应向粮食生产者倾斜。目前的政策补贴，都是补偿承包户，这对于稳定承包制度，增加农民收入，发挥了很好的作用。应当看到，以种植粮食为主的家庭农场、种粮大户，比较效益低、自然灾害和市场波动风险大。2015年就遇到卖粮难，粮价下滑的问题，大量稻谷、玉米简易存放在露天下，杂交稻保护价1.38元/斤，实际售价只有1元左右，玉米售价降到8毛左右。为了稳定粮食生产，调动粮农的生产积极性，建议政府对从事粮食生产的农业企业、家庭农场、种粮大户，与粮食种植面积挂钩、或与粮食产量、交售商品粮挂钩，给予专项补贴。
　　4、农业的社会化服务亟待加强。从目前农村的实际 情况来看，农业生产农时季节紧，气候变化大，随着经济发展，农村劳力缺、工效低、成本高。收获季节，粮食的处理、贮存，销售等都难以自行解决。无论是家庭农场，种田大户，还是农民个体经营户，对农业科技 、农业机械、粮食收购等依赖程度越来越高，迫切需要生产全过程的社会化服务。区县和街镇转变政府职能，重点在于强化服务功能，为此建议：一是现有农业科技队伍，要常年为农民提供农技指导、咨询、培训等无偿服务，大力推广新品种、新技术，对有机产品、无公害产品生产的全过程进行常态化的指导和检查。二是大力扶持农机专业合作社，积极发展粮食烘干、加工企业，建议市区政府统一规划，合理布局，制定扶持政策，鼓励民间资本参与投资，政府在信贷，用地等方面给予适当优惠。切实解决农民晒粮难，储粮难、售粮难的问题
　　5、结合土地流转，推进养老保险。土地流转后，农村大量劳动力转移了，外出打工的农民，一部分打工者享受到了养老保险，而大部分农民没有参加养老保险，街镇和社区村要做好排队摸底工作，进行深入细致地宣传动员。把承包土地的租赁费，投入到养老保险上来，有条件的街镇和社区村，在集体经济中给予适当的补贴，逐步扩大农村养老保险的覆盖面。

南京市、六合区扶贫开发协会、革命老区经济开发促进会联合调查组
2015年11月