主攻片区 精准扶贫——江宁区欠发达片区扶贫工作调查    

供稿：本站|发布时间：2018/07/11    

　　2016年南京市政府出台的《南京市“十三五”时期脱贫致富奔小康行动计划》明确指出“以北部山区、茅山老区、横山西南边区等三个集中连片欠发达地区为主要帮扶对象”。江宁区结合本地实际，出台了《关于全面实施精准扶贫、精准脱贫工程的意见》，将欠发达片区定为以从事农业生产为主的湖熟、横溪、土桥、陆郎、铜山5个片区。为进一步了解欠发达片区精准扶贫工作的进展，市区“三会”成立了专题调研组，实地走访了5个片区中的16个村（社区），组织召开了由相关职能部门负责同志、片区街道、村（社区）负责同志、低收入农户参加的8场座谈会。采取单独入户指导的形式，发放封闭式问卷320份，收回有效问卷255份，经梳理分析，形成调研报告如下。
　　一、片区扶贫初见成效
　　　　江宁区聚焦低收入人口、欠发达村和欠发达片区，以“减少贫困、增加收入、实现发展”为目标，紧抓政策落实和责任落实两大关键，大胆创新、乘势而上，取得了较好的工作成效。根据“2332”的脱贫计划，截止2016年12月全区已完成2543户5775名低收入农户、29个经济薄弱村（欠发达村）的脱贫任务，其中，五个欠发达片区共有低收入农户1576户2963人实现脱贫，占全区比例的51.31%，12个经济薄弱村（欠发达村）成功摘帽，占全区比例的41.38%，完成了20%的脱贫目标。同时，根据低收入群众座谈会及问卷调查结果，超过半数以上的人认为政府比较重视对欠发达片区的扶贫工作，73.7%的群众对当前村、社区干部的扶贫工作表示满意，71%的受访者认为从现行扶贫政策中得到实惠。江宁区欠发达片区扶贫攻坚主要做法有：
　　　　1、精准施策，多措并举帮扶农户增收
　　　　（1）精准识别，摸清底数夯基础。社区扶贫建档立卡工作小组按照“两公示一公告”的规范程序，走访摸查低收入农户情况，详细梳理划分致贫类型；建立低收入农户认定和进出机制，对建档立卡的低收入农户定期进行核查；实行有进有出的动态管理，应进则进、应扶则扶、应退则退。
　　　　（2）精准帮扶，对症施药拔穷根。分类施策，对有劳动能力户、无劳动能力户、因残型贫困户、生存环境制约户，分别按不同方式、不同渠道、不同途径进行有的放矢的帮扶。同时，结合“大走访”活动，对收集的问题清单，组织相关部门对口解决，纳入建档立卡内容，形成帮扶攻坚合力。
　　　　2、靶向帮扶，发展产业为集体经济造血
　　　　（1）产业项目活血脉。紧扣“项目扶贫”，注重产业发展与富民强村结合，利用产业发展平台，为扶贫开发找准出路、打牢基础，千方百计增强集体经营性资产、拓展农民创业就业机会，实现产业发展与富民强村同步提升。横溪片区构建的“产业+物业”的帮扶通道，是由村（社区）以成本价购买产权物业，街道统一运作、招商，村（社区）保底收入租金，增加固定收入，大大增强了经济薄弱村（欠发达村）造血功能。湖熟街道和平社区将江宁开发区帮扶的1000万发展资金和1000万借款投到区交建集团下属公司，通过村企合作经营，每年实现10%的固定收益，这种模式为本地农户农产品销售提供了优质服务，增加农民收入，也为集体扩宽了收入渠道。
　　　　（2）专项资金返收益。由江宁区委决定、区扶贫办牵头，区市场监管局、相关街道（社区）配合，将60个经济薄弱村（欠发达村）组建成三个强村股份合作联社（兴村合作联社、江开合作联社、江高合作联社）。其中兴村合作联社按成员出资份额占股，开发区每年年底按帮扶资金的10%向合作联社分红。截止2016年底，江宁区经济薄弱村帮扶专项资金已连续五年累计投入1.1亿元，开发区每年年底按帮扶资金的10%向合作联社支付费用。经过近一年的运作，实际情况较好，预计期满后能给60个村（社区)平均增加固定资产500万元，为每个社区年增收入50万元。
　　　　（3）基础设施增福祉。江宁区抓住深化拓展美丽乡村“四变”工程和全域旅游示范区创建机遇，推进西部示范区提档升级和中部示范区框架建设，有效改变了欠发达片区基础设施和整体面貌。湖熟片区将杨柳村、陡门口等村连片打造，串成湖熟文化休闲旅游带，放大了美丽乡村旅游产业及配套对村级经济的带动作用。
　　　　3、加快提升，集中连片换新颜
　　　　（1）帮助欠发达片区发展特色产业。出台《关于全面实施精准扶贫、精准脱贫工程的意见》，深入推进江宁高新园土桥重点产业园建设，加快引进产业链配套的优质企业，打造高新园先进制造业配套基地。加大项目扶持力度，对5个欠发达片区范围内的省市区涉农项目优先申报、优先落地，适当提高资金扶持比例或配比额度。湖熟、淳化、江宁、横溪4个PPP新市镇项目开始实施。
　　　　（2）加快欠发达片区基础设施建设。注重美丽乡村建设与改善农村面貌、服务群众需求相结合，加快推进西部生态经济示范区提档升级和中部水乡田园示范区框架建设，通过基础设施配套、村庄环境整治等重点工程，有效改善欠发达片区整体面貌，提升公共服务水平，不断释放生态富民综合效应。
　　　　（3）加大欠发达片区政策扶持力度。统筹实施欠发达片区教育、社保、就业、医疗、住房和养老“六大体系”的全覆盖工作，着力举办民生实事，优先提高服务设施和财政保障水平，同时采取一般性转移支付等形式，在义务教育、新农保和新合疗、低保支出等民生补助方面予以倾斜，横溪街道设立的帮困基金，对患有大、重病的低收入农户给予更大力度的帮扶。
　　　二、片区脱贫任务艰巨
　　　　　截止到2016年12月31日，江宁区共有132个欠发达村，低收入农户10161户21306人。其中，5个欠发达片区共有欠发达村（社区）70个，占全区比例的53.03%；低收入农户5381户10921人，占全区比例的51.26%；五个片区欠发达村和低收入农户占全区总量的一半以上，可见，扶贫攻坚任务艰巨。以下几个问题值得重视：
　　　　1、缺乏整体设计，发展规划需提升。调研中发现，贫困与地理空间位置具有紧密的关系，欠发达片区由于地理位置偏僻、地形地貌复杂、自然资源贫乏，承接城市、园区辐射带动能力偏弱；五个片区都是农业主导型街镇，原有产业基础薄弱、基础设施较差，因此需要有针对片区整体发展的规划，对片区产业融合、基础设施建设以及综合发展等问题进行统一设计，目前缺失这样的总体规划。
　　　　2、政策措施较好，落实到位需加强。和欠发达片区的扶贫攻坚的难度相比，目前政府的资金投入和政策、资源的倾斜较之往年进一步加大。但对于基础设施、产业发展、就业创业、医疗卫生、文化教育、公共服务、社会保障等重点领域，对涉及财政、金融、土地、科技、人才等方面的重点问题，对扶贫开发中许多“老大难”问题还需进一步落实好倾斜支持政策和措施。目前尚未形成较为完备的扶贫开发政策支持体系。
　　　　3、增收渠道狭窄，自身发展能力需提高。调研中发现，大多数欠发达村（社区）自然禀赋较差，基础薄弱，农业结构单一，很难选择适合的产业。即便是选好了产业项目，在后来的发展过程中，依然存在资金项目短缺、见效慢，带动低收入农户增收效果不佳的问题。由于自身发展能力的欠缺，无劳动能力的低收入农户和支出型贫困户只能通过政府兜底进行帮扶，容易造成返贫现象不断发生。
　　　三、片区扶贫几点建议
党的十九大报告中提出，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困，做到扶真贫、真脱贫。我们认为，打赢扶贫攻坚战，欠发达片区是重要战场。据此，提出如下建议：
　　　　1、发挥规划引领作用，加快基础设施建设
以《江苏省农村扶贫开发条例》、《南京市“十三五”时期脱贫致富奔小康行动计划》为基础，尽快出台《欠发达片区发展规划》，立足片区实际，发展特色产业，还要按照改善民生作为出发点和落脚点，以重点民生工程建设为保障，进一步完善基础设施，优先安排新市镇建设项目，缩小与周边区域的发展差距。按总体规划布局，逐年排出一批关键工程，整合省市区财政项目资金，加强片区基础设施建设，着力改善生产生活生态条件。利用全域旅游契机，加大资金和项目投入，进一步完善老区乡村旅游路网建设，加快路牌、观光游览车、停车场、公厕、通讯网络、金融网点等配套设施建设。
　　　　2、梳理整合帮扶资源，加大政策倾斜力度
优先提高服务设施和财政保障水平，切实把惠民政策最大限度地向片区集中倾斜。一是凡是涉及民生的事项要优先考虑，凡是关系民生的资金要优先安排，凡是属于民生的项目要优先实施。二是着力提高市区两级对欠发达片区薄弱村（社区）的转移支付标准，可高于一般薄弱村（社区）。三是街道、社区统筹用好各类帮扶资源，将低收入农户、欠发达片区、欠发达村（社区）的需求信息与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿进行有效对接，互联共享，防止多方扶贫资源（如慈善总会、红十字会、各类扶贫基金会等）重叠对应相同的帮扶对象，避免产生不均衡覆盖。
　　　　3、突出精准施策，不断增强“造血”功能
　　　　（1）针对低收入农户，实施“四个靶向”的扶贫政策。一是保就业。确保有就业能力的低收入农户“零失业”。二是促创业。多措并举促进有一定专长和技术的低收入农户创业。三是帮入股。将各类扶贫资金入股集体主导的合作社、国资平台等实体，并将权益折股量化到低收入农户，切实增加低收入农户财产性和转移性收入。四是政策托底。建立支出性贫困户的社会救助制度体系。
　　　　（2）针对薄弱村欠发达村（社区），实行“三种类型”的帮扶措施。第一，特色经营型。对于规划有空间、用地有指标、发展有支撑的帮扶村，转换发展思路，开展特色经营。第二，异地合作型。统筹利用市区两级帮扶资金，在园区、街道购置经营性用房。第三，资产重组型。对于可用集体建设用地资源丰富的帮扶村，通过建设用地增减挂钩等渠道，置换到街道工业园区，盘活帮扶村资产资源。
　　　　（3）结合特色田园乡村建设，推进产业扶贫。一是利用优势资源发展一村一品特色产业、高效农业。针对欠发达片区自然条件优越，农业发展特色明显的特点，结合特色小镇、民宿示范村、旅游精品村、休闲农业示范村的打造，成立富民　资产合作组织，引进社会资本投入经营，组织引导低收入农户利用闲置房产发展民宿产业。二是特色田园乡村建设与扶贫开发融合，发展生态休闲经济。通过推进西部生态经济示范区提档升级和中部水乡田园示范区框架建设，实施基础设施配套、村庄环境整治等重点工程，改善欠发达片区整体面貌，提升公共服务水平，释放生态富民综合效应。三是发展农民专业合作社和农产品协会，延伸产业链。推广“农户+合作社+帮扶单位+农产品销售公司+电商平台”五体联动模式。江宁区现有一定数量的农业合作社，每个欠发达村（片区）也都有对口帮扶单位，可以让农户、合作社、帮扶单位、农产品销售公司、电商平台五大主体同时发力，将生产、收购、加工、销售有机整合，加快一二三产业融合发展，延伸产业链，提升价值链，拓宽增收链。
　　　　4、加强优化组织领导，更加强化帮扶责任
　　　　（1）加大推进力度。切实有效发挥扶贫开发领导小组作用，定期召开会议，对片区扶贫开发工作进行任务部署、推进落实、核查督促、统筹协调、指导片区扶贫开发工作、承担扶贫开发项目管理责任和资金监管责任，组织、动员社会各界广泛参与扶贫开发等。
　　　　（2）加大督察力度。建议对市、区各项精准扶贫政策措施落实情况，每半年进行一次督促核查，并将落实情况与考核奖惩挂钩。
　　　　（3）健全考核机制。 把扶贫开发工作纳入党委、政府对下级党委、政府以及对部门的年度综合目标考核内容，强化各级各部门运用行业资源做好扶贫开发工作。

南京市、江宁区扶贫开发协会、革命老区经济开发促进会、扶贫基金会联合调查组
2017年11月